民政部联合十部门发文，进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系

未成年人救助保护机构是推进未成年人救助保护工作的重要平台和服务载体。传统的未成年人救助保护机构主要面向流浪儿童开展救助保护工作的，但近年来随着社会的发展进步，特别是儿童工作的发展需要，未成年人救助保护机构也在不断地转型升级，除了流浪儿童，开始向因遭受家庭暴力需要临时庇护的儿童、因各种原因暂时无人监护的儿童拓展，为他们提供一些临时的照料服务。据统计，目前全国共有未成年人救助保护机构1806个，其中主要分为两类，一类是未成年人保护中心或未成年人救助保护中心，有1482个，另一类是依托救助管理站设立的带有未成年人救助保护科室的机构324个。2018年我国未成年人救助保护机构共计救助保护各类儿童，包括流浪儿童、家暴儿童、临时无人监护的儿童6.8万次。2016年国务院《关于加强留守儿童关爱保护工作的意见》中，就对未成年人救助保护机构，从机构内开始向机构外发展提出了一些明确要求，比如《意见》里提出，未成年人救助保护机构要对乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会开展家庭监护监督工作，提供政策指导和技术支持。

实践中，民政部也通过连续两次开展未成年人救助保护试点的方式，不断开展未成年人保护工作，发挥更大作用。各地也积极探索，为未成年人救助保护机构面向更多的农村留守儿童、困境儿童开展保护和服务工作，积累了一定的经验，所以在刚刚印发的十部门《意见》当中，也是第一次明确了未成年人救助保护机构在当地民政部门的领导下具体承担的十项工作职责。

在此也重点提一下其中有几项职责：比如说职责四中提出来，未成年人救助保护机构要负责指导开展农村留守儿童和困境儿童的基本信息摸底排查、登记建档和动态更新。第五项职责推动协调开通未成年人保护专线，像上周五广州市发布了新闻，他们依托未成年人救助保护中心刚刚开通了24小时广州市困境儿童救助服务热线，这个也是我们基层的未成年人救助保护机构积极地行动起来的表现。第四项职责中还提出，未成年人救助保护机构要协同推进监护评估、个案会商、服务转接、精神关怀等线上线下的服务，针对重点的个案，会同有关部门进行会商和帮扶救助。第七项职责提出，要引进和培育儿童类的社会组织发展，要招募志愿者或者发动其他社会力量参与儿童工作，并为其开展工作提供便利。这个便利包括各方面的便利，也包括提供场所上的支持，事实上我们现在很多的未成年人救助保护工作，已经是我们儿童类社会组织的培育、孵化基地，里面有很多的儿童类社会组织是在我们未成年人中心进行培育孵化的，推动了儿童类社会组织的发展。在未成年人救助保护机构职责中第十项提出来，要协助司法部门打击拐卖儿童，对儿童实施家暴以及胁迫诱骗或利用儿童乞讨等违法犯罪行为。这十项职责也已作为这次《意见》的附件内容。下一步，民政部也将加大对未成年人救助保护的工作指导和业务培训，推动机构的转型升级，为更多有需要的儿童提供关爱服务和救助保护。

在多年工作基础上，2010年开始以国务院办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》发布为标志，中央财政建立了专项转移支付，补助各地为孤儿发放基本生活费。近年来，孤儿基本生活保障制度逐步健全，孤儿保障的标准不断提高，孤儿保障的内容不断拓展。在这个基础上，经与财政部协商，决定从2019年开始，中央财政补助东、中、西部的孤儿基本生活费标准从原来每人每月200元、300元、400元的基础上再增加50%，就是说每人每月提高到300元、450元、600元，进一步加大了对各地的补助力度，相信能更好地保障了孤儿的基本生活。

在提高孤儿生活费补助标准的同时，我们还把孤儿保障的内容逐步向医疗和教育保障拓展。就是我刚才讲的养、治、教、康四方面，我们立足全都保障起来。继续实施“孤儿医疗康复明天计划”，对孤儿医疗康复费用医保报销后的自付费部分给予补贴，支持有医疗康复需求的孤儿渡过难关。这就是从2004年开始的“明天计划”在继续实行。在教育保障方面，民政部拟实施孤儿助学的相关工程，与孤儿基本生活保障制度形成衔接，对成年后考入大学，就是18岁以后不再拿孤儿生活保障费的这些考上大学的孩子，考上大学后等继续接受高等教育的孤儿给予生活费补贴，支持孩子们完成学业，为他们立足社会、融入社会创造条件。下一步，我们将进一步加大工作力度，完善相关措施，有效保障孤儿合法权益，促进他们的健康成长。

对儿童保护工作能不能落到实效关键在基层、重点在基层，而且孩子也都在基层，所以我们这些年一直非常关注怎么在基层建立一支根植在儿童和家庭身边的工作队伍，真正地能够为他们服务。在2016年国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》里就明确提出来，要求在村（居）委员会要设立由村（居）委员会委员、大学生村官或专业社会工作者担任或兼任的儿童工作队伍。这几年民政部和各地民政部门非常重视这项工作，采取了很多有力措施，从村（居）委员会委员、大学生村官、社会工作者当中挑选出了一批有爱心、有责任心的人员担任儿童工作者。

目前全国已初步配备了乡镇和街道一级的儿童督导员，目前共有4.5万名。在村（居）这一级配备了儿童主任，目前一共配备62万名。4.5万名的儿童督导员和62万名的儿童主任，都已实现了实名制管理，全部录入了全国的儿童主任、儿童督导员的信息系统当中，可以说这支力量的初步建立，为我们夯实基础儿童工作力量，特别是打通关爱服务儿童的最后一公里迈出了可喜的第一步。

在这次印发的十部门《意见》当中，我们通过在附件里明确了儿童主任六项工作职责、儿童督导员八项基本工作职责，在此挑一些重点的工作职责简单介绍下。

比如在儿童督导员的职责当中第六项、第三项明确负责农村留守儿童、困境儿童、散居孤儿等信息的动态更新，建立健全信息台账。也就是刚才我们说的有全国的留守儿童、困境儿童信息系统，该信息系统的末端就是通过儿童督导员定期录入，进行更新和核实。第四项职责当中明确，要负责指导儿童主任加强定期走访、重点核查，做好强制报告、转接帮扶等等事项，就是说还有一个职责是要加强对村（居）主任的指导工作。

比如说儿童主任的工作职责虽然只有六项，但这个职责非常明确，而且任务也比较繁重。如第二项职责当中明确，要组织开展信息排查，及时掌握服务对象的生活保障、家庭监护、就学情况等基本信息，并及时将信息报送到乡镇街道的儿童督导员，形成上下联动的机制。农村留守儿童的监护人和受委托监护人签订《委托监护确认书》，在农村留守儿童关爱保护工作当中，我们有一项工作职责就是父母亲都出去打工的时候，必须要委托其他人监护自己的孩子，不允许让留守儿童单独居住。这样一个形式要通过儿童主任的指导、见证，父母亲和孩子、受委托监护人要签订这样的《责任书》，明确双方的权利和责任。儿童主任的第四项职责，也是非常重要的一项职责，就是要定期随访监护情况比较差，失学、辍学、无户籍以及患病残疾等重点儿童，就是说儿童主任有一项重要的工作职责，就是要经常性地进行走访，了解一些重点儿童的情况，协助提供监护指导、精神关怀、返校复学、落实户籍等关爱服务，对于符合社会救助等政策的儿童和家庭告知程序，并协助申请。就是说我们这些困境儿童，特别是困境儿童家庭，很多并不知道相关政策，比如说两项残疾人补贴政策、孤儿保障政策等很多政策要通过儿童主任告知这些家庭，然后再帮助这些家庭去申请，做到政策链接这样一个作用。比如说在儿童主任的职责里面第五项里明确，要负责及时向公安机关及其派出机构报告一些特殊的危险情况，这个就是强制报告职责，非常重要。

再比如说这个孩子的父母亲突然出去打工，没有委托监护人，让孩子单独居住，这时候要报告。比如说孩子突然失踪了，监护人突然丧失了监护能力或不履行监护职责了，或是孩子受到了严重的家庭暴力了，遇到这些情况时儿童主任要发声，遇到严重情形的时候要向公安机关报告，遇到一般形势的时候可以向乡镇的儿童督导员报告。这些职责其实也是我国《反家庭暴力法》和国务院两个《意见》等法规政策，对村（居）委员会工作提出的明确要求。其实我们也并不是说要求儿童主任都去做这些非常具体的有些是带有专业性的工作，实际上是链接政策资源，该报告的报告，在力所能及范围内做一些工作，有些通过乡镇甚至区县民政部门、部门之间的联动，来解决有些孩子要复学、落实户籍政策这些具体的工作。

事实上我们也希望通过儿童主任这支队伍，在我们儿童和家庭身边要有一支队伍能做孩子们的眼睛，及时去发现问题，要能做孩子和家庭的口，帮助他们呼吁问题，要做他们的腿，帮他们去奔跑、去解决一些问题，做孩子和家庭的口、眼、腿，帮孩子们和家庭解决现实问题。当然现在这支队伍还不专业，因为他们确实精力不足，大部分都是兼职的，而且专业性也不强，所以下一步民政部还要通过组织编写《儿童督导员、儿童主任工作指南》，开展示范培训班，包括推动“社工+儿童主任”，用专业的工作力量，带动本土化的工作力量，加大对这些基层工作队伍的指导，同时我们也会要求各级民政部门要对这些儿童主任和儿童督导员做到培训全覆盖，而且这个培训要通过一些形式多样的、内容丰富的、让基层的工作者能理解和接受的方式，让他们了解自己的工作职责。在十部门的意见里面已提出来了，每年至少要轮训一次，培训当中要突出比如家庭走访、信息更新、强制报告、政策链接这些内容，不断提高他们的服务能力。

家庭是每个人的温暖港湾，是我们每个人都离不开的坚强后盾，家庭环境也是最适合儿童成长的环境。因此，民政部门在不断推进收养工作的同时，也在积极地推进家庭寄养工作，这几年取得了比较好的成效。截至目前，全国家庭寄养的儿童有6991人。但在工作中我们也发现，家庭寄养工作还需进一步统一标准、细化流程、压实责任。因此，民政部根据《家庭寄养管理办法》等相关规定制定了《家庭寄养评估》标准，是为了能更好地保障在民政部门被寄养儿童和找不到父母的弃婴的合法权益，也能够维护寄养家庭的正当利益，同时也履行民政部门作为监护人的职责。

《家庭寄养评估》标准的内容主要有三个方面：第一方面，寄养家庭的有关条件，看他们是不是符合，能不能落实相关责任。主要有这么几条：第一条，申请寄养家庭的成员应不患有影响儿童成长的心理疾病、精神疾病和可能不利于儿童抚育成长的其他疾病；第二条，家庭成员都应该没有不良嗜好、没有犯罪记录；第三条，要求家庭和睦，邻里关系融洽，且家庭成员一致同意家庭寄养；第四条，规定每个寄养家庭寄养儿童的人数不应超过2人，并且家庭没有共同生活的未满6周岁的儿童，这样能确保儿童在寄养家庭中能得到充分照顾。关于寄养家庭评估方面还有一个，在一定情形下，民政部门或儿童福利机构，应当解除与寄养家庭的寄养关系，有几种情形：第一种，寄养家庭或成员有歧视、虐待寄养儿童行为的；第二种，家庭发生重大变故，导致无法履行寄养义务的；第三种，借机对外募款敛财的；第四种，擅自更换主要照料人的；第五种，在申请或评估过程中弄虚作假骗取资格的；第六种，不履行寄养协议约定的其他情形。有这六种情形，儿童福利机构应当和寄养家庭解除寄养关系。如果在寄养期间有侵害寄养儿童权益的，还应当向有关部门报告，追究寄养家庭的法律责任。

第二方面，关于对儿童的评估。这里也有几条：第一条，未满18周岁，监护权在县级以上人民政府民政部门的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童；第二条，儿童对家庭养育有情感需求；第三条，儿童身心情况适合家庭养育；第四条，不需要长期进行医疗康复或长期依靠专人照料(但设有康复基地的地方除外)；第五条，短时期内不适宜进行家庭收养。一个儿童是否适宜家庭寄养要同时满足这五个条件。《标准》还规定，有几种情况儿童不适合家庭寄养：第一条，是需要长期依靠医疗康复、特殊教育等专业技术医治、照料的重度残疾、病患的(设有康复基地的除外)；第二条，是处于传染病活跃期的；第三条，是有严重精神类疾病或长期出现异常情绪行为的。有这三种情况之一都不适宜进行家庭寄养。《标准》还规定，家庭寄养前，应当充分征求8周岁以上、具有正常认知寄养儿童意见，就是要征求儿童意见、尊重儿童权益。为对儿童与家庭的融合情况进行评估，标准还设立了寄养融合期，寄养融合期一般不低于60日、不超过90日。融合期结束后，再根据评估结果确定是否建立正式寄养关系。

第三方面，关于评估流程。《标准》规定，儿童福利机构优先通过购买服务的方式委托有资质的社会工作服务机构等第三方力量进行评估，使家庭寄养评估工作更具独立性、专业性和权威性，让评估的程序和结果公开、公平和公正。《标准》规定，评估应设立专门的、不少于3人的评估小组，由组长和组员构成（应为奇数），实行组长负责制。评估小组组长应具有3年以上儿童福利相关工作经验，评估小组成员应具有1年以上儿童福利相关工作经验。《标准》还规定，建立家庭寄养档案管理制度要加强，儿童个人成长档案要永久保存等等。

《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》已印发三年了，实际上《国务院关于加强困境儿童保护工作的意见》也已印发三年了，我们一并介绍民政部在农村留守儿童和困境儿童当中做的主要工作。

第一方面，推动完善政策法规体系。国务院这两个《意见》印发后，推动地方出台了有针对性、操作性的具体工作措施。第二方面，健全了领导协调机制。2016年国务院《意见》出台后，当时国务院已批准民政部牵头建立农村留守儿童关爱保护工作部际联席工作制度，去年8月底时国务院又批复民政部在这基础上牵头建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度。第三方面，加强了信息的动态管理，我们已建立了全国留守儿童和困境儿童的信息系统，实现了信息的实时录入、动态更新。第四方面，会同公安部、教育部等7部门开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动，帮助落实家庭监护、强制报告、落户登记、控辍保学等责任。第五方面，注重加强督导评估。连续三年引入第三方力量对18个省38个县进行独立评估调查；民政部连续三年将农村留守儿童关爱保护工作督导纳入加强部基层民政工作重点内容。第六方面，加强政策宣传引导。通过制作关爱保护的公益宣传片、通过开展“百场宣讲进工地”这样的活动，不断地强化家庭监护的主体责任，营造全社会共同关爱农村留守儿童和困境儿童的社会氛围。

关于脱贫攻坚这块工作，民政部这几年也始终把加强农村留守儿童和困境儿童的工作作为打赢脱贫攻坚战和加强民生保障的重点任务。

一是加强资金方面的支持力度。今年民政部首次从中央财政困难群众救助补助资金当中单独划出了未成年人社会保护资金4亿元，可以用于开展救助保护线索收集、监护情况的调查评估、跟踪回访等等工作，在这个资金的分配过程中，我们对深度贫困地区和“三区三州”做了重点倾斜。二是加大了项目的支持力度。我们推荐全国重点的儿童类社会组织和优秀的项目在贫困地区落地。这两年我们由儿童福利司联系的儿童类社会组织当中，大约有70%的项目都已投向了贫困地区。三是加大培训和支持力度。培训的资源、培训的名额不断地向贫困地区倾斜，2019年，我们将利用财政资金、国际合作项目资金140多万元，用来组织中西部22个省份、“三区三州”还有罗霄山片区儿童工作骨干力量的培训。四是指导各地通过工作试点、定点帮扶、结对互学这种方式，支持贫困地区，特别是“三区三州”这些地方的未成年人救助保护机构和儿童福利机构不断提升工作服务能力。

这几年工作有一些进展，也还有很多问题需要解决，也非常迫切需要大家一起呼吁，比如在一些个案当中，一些家庭拒不履行监护责任，就是孩子有父母亲，但父母亲拒不履行监护责任，导致孩子陷入到生活、学习方方面面的困境中。下一步，要会同相关部门包括公安部门，要做好对父母的指导、批评、教育，严重的要进行联合训诫，让父母依法履行监护责任。对拒不履行职责的，我们也会同相关部门采取一定的法律措施，比如已有相关的法律和政策的支持，对拒不履行职责的可以通过法律的程序剥夺监护权等。

同时我们工作当中也发现，对困境儿童，特别是陷入比较严重困境的这些儿童，还存在着发现难、报告难、处置难。下一步，我们要通过夯实基层工作力量，进一步夯实发现报告、紧急处置、评估帮扶、监护干预四位一体的救助保护机制，把发现、报告、部门之间的联动处置一起启动起来，切实为这些孩子的健康成长保障护航。